Ecuador en Honduras experimenteren met bouwen vanuit het niets
Een kant-en-klare stad die in heel de wereld gekopieerd kan worden: het lijkt een waanidee. Toch ligt de werkelijkheid hier niet altijd ver vandaan. Ecuador en Honduras ontwikkelen nieuwe steden vanuit het niets, geïnspireerd op modellen uit bijvoorbeeld Zuid-Korea. Het lijken vooral showprojecten om investeringen aan te trekken. In Honduras worden nieuwe steden zelfs gepland als privaat bestuurde ‘eilandjes’. Wat kunnen we verwachten van deze nieuwe steden?
Stedelijke ontwikkeling staat wederom hoog op de agenda van overheden en instanties. In de zeventien Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties verwijst nummer 11 expliciet naar het creëren van ‘inclusieve, veilige, veerkrachtige en duurzame steden’. In de Ecuadoraanse hoofdstad Quito vond afgelopen oktober de grote wereldwijde Habitat III conferentie over stedelijke ontwikkeling plaats. Dit gaat gepaard met een hoop uitwisseling van ideeën en kennis: Hoe kunnen stedelijke overheden en andere spelers over heel de wereld van elkaars goede – en slechte – voorbeelden leren? Hoe creëer je een duurzame en inclusieve stad, en hoe hebben anderen dit voor elkaar gekregen? Hierbij heeft Latijns Amerika, dat al grotendeels verstedelijkt is, veel kennis en ideeën in te brengen: kijk bijvoorbeeld naar Medellín en Curitiba, die wereldwijd als goede voorbeelden worden gepresenteerd.
.jpg)
Latijns-Amerikaanse steden worden echter ook sterk beïnvloed door ontwikkelingen elders. Zo zien we steeds meer stedelijke modellen uit Azië en het Midden-Oosten de wereld over reizen, en die hebben ook Latijns Amerika bereikt. Een van die modellen is de ‘nieuwe stad’: in plaats van bestaande steden te verbeteren, creëert men een totaal nieuwe stad vanuit het niets, die in korte tijd topdown wordt neergezet als een complete stad met alle voorzieningen om te wonen, werken, zorgen en recreëren. Ecuador en Honduras zijn al ‘gevallen’ voor dit utopische idee. De achterliggende gedachte is vaak dat bestaande steden zo chaotisch en disfunctioneel zijn, dat het makkelijker is om over al deze problemen heen te springen en vanuit het niets iets nieuws op te bouwen. De bedrijven en nationale overheden die nieuwe steden promoten, proberen daarmee ook af te komen van ‘lastige’ lokale overheden, sociale bewegingen en inefficiënte bureaucratie in bestaande steden. Het model wordt dan ook vaak gebruikt in minder democratische contexten in Azië en het Midden-Oosten, bijvoorbeeld in China, Singapore en Dubai.
Utopisch
Wie bekend is met steden als Brasilia en Belmopan, zal meteen doorhebben dat ‘nieuwe steden’ geen echt nieuwe trend zijn in Latijns Amerika: het idee van bouwen vanuit het niets was juist in schwung in de jaren vijftig tot zeventig. Na de verwoesting van de oorspronkelijke laaggelegen kusthoofdstad Belize City door een orkaan had Belize in de jaren zestig behoefte aan een veiligere hoofdstad in het binnenland. Dat werd het wat saai aandoende Belmopan. In Brazilië was men al veel langer bezig met het utopische idee van een nieuwe hoofdstad. Uiteindelijk werd Brasilia gebouwd in 1960. Er heerste een sterk utopisch vooruitgangsgeloof: als we een geheel nieuwe, betere samenleving willen voor iedereen, weg van koloniale geschiedenis, ongelijkheid en chaos, hebben we een nieuwe hoofdstad nodig. Het vervangen van de oude hoofdstad Rio de Janeiro door het in het binnenland gelegen Brasilia zou zorgen voor een betere verdeling van macht en economische ontwikkeling over heel het land. Tegelijkertijd zou een compleet nieuwe stad, gebouwd vanuit het niets op een leeg plateau, de mogelijkheid geven om te 
experimenteren met nieuwe modernistische manieren van stadsplanning en stedenbouw.
Wie Brasilia kent, weet dat dit geleid heeft tot een interessante maar saaie, levenloze stad. Oscar Niemeyer’s moderne gebouwen zijn bijzonder om te zien, maar de perfecte rationele planning met strakke lijnen, enorme pleinen en wegen, en een duidelijke scheiding van wonen, werken en recreëren, heeft de stad levenloos en steriel gemaakt. Met haar vele overheidsgebouwen is Brasilia een stad om te werken, maar wonen en leven doe je liever in Rio de Janeiro, hoewel de niet-geplande buitenwijken van Brasilia juist wel tot een meer divers leven hebben geleid.
Hoe valt het te verklaren dat de trend van nieuwe steden na zoveel decennia weer terug is? Op een belangrijk punt zijn de huidige ‘nieuwe steden’, zoals die in Ecuador en Honduras, anders dan Brasilia en Belmopan. In plaats van staatsgeleide projecten vanuit een modernistisch vooruitgangsgeloof, gaat het over nieuwe steden bedoeld om investeerders aan te trekken. Daarin speelt de private sector, zoals projectontwikkelaars en ICT-bedrijven, een belangrijke rol. Veel nieuwe steden, met name in Afrika (waar deze trend nog sterker is dan in Latijns Amerika), worden zelfs compleet geleid, gebouwd en vervolgens bestuurd door private bedrijven. Andere steden worden geleid door de overheid, maar wel met een belangrijke (toekomstige) rol voor bedrijven. Latijns Amerika kent al decennia lang gated communities, privaat gebouwde gesloten wijken waarin de rijken en middenklasse proberen te ontsnappen aan criminaliteit en zich afsluiten voor de wereld om hen heen.
Je zou kunnen zeggen dat nieuwe steden een soort gated communities on steroids zijn: op grotere schaal en met grotere ambities. Wat de huidige nieuwe steden anders maakt is ook dat ze grootschalige showprojecten zijn, waarin overheden en bedrijven hun symbolische status willen verhogen in de wereld. Ze willen laten zien dat ze meetellen in de globale economie, door hun steden neer te zetten als het ‘nieuwe Dubai’ of het ‘nieuwe New York’. Uiteindelijk is het creëren van zulke grootse verwachtingen een manier om weer meer investeringen aan te trekken, in een wereld waarin steden en overheden steeds meer met elkaar concurreren.
Silicon Valley in Ecuador
Yachay Knowledge City is het meest in het oog springende aspect van Ecuador’s kennis- en innovatiebeleid. Yachay betekent ‘kennis’ in de inheemse Quechua -taal, en de basis van deze stad is dan ook een universiteit (Yachay Tech) samen met allerlei gerelateerde kennistechnologie- en innovatie-instituten. Met dit prestigeproject – ‘het Ecuadoraanse Silicon Valley’ – probeert de overheid Ecuador internationaal op de kaart te zetten als een land dat verder kijkt dan alleen olie en haar economie wil opstuwen naar een hoogwaardige kenniseconomie. De basis is al gelegd: de openbare universiteit functioneert al met ongeveer duizend studenten, die ter plekke wonen op de campus, geïsoleerd gelegen in de vruchtbare vallei van Uruquí in het noorden van 
Ecuador.
Maar de ambities van president Correa reikten oorspronkelijk veel verder. Het zou op lange termijn een compleet nieuwe stad moeten worden van 4500 hectare, met een technologiepark, verschillende onderzoeksinstituten, biotechnologie en industriebedrijven, agrotoerisme, en een plaats om te wonen: voor studenten, docenten en uiteindelijk voor een diverse bevolking. De aanvankelijke overheidsinvestering in het project was gepland op 1 miljard dollar (2013-2017), maar slechts een klein deel daarvan is werkelijk uitgegeven. De huidige economische crisis brengt de grootse plannen in gevaar, en het is onzeker hoe de toekomst er uit ziet voor Yachay.
Yachay is Ecuador’s eerste compleet nieuwe stad gebouwd vanuit een masterplan. Daarbij dienden Zuid-Koreaanse stedenbouwers en planologen als inspiratiebron. Al jaren probeert Zuid-Korea haar ervaringen met een groot aantal nieuwe steden zoals Songdo (een hightech kennisstad die grootschalige investeringen aantrekt en zich profileert als een duurzame stad) letterlijk te verkopen aan andere landen. Ecuador is een van de landen waar dat is gelukt. Tegelijkertijd werkt Ecuador in Yachay ook samen met allerlei andere internationale bedrijven, zoals ICT-multinational Cisco, en partners. Op dit moment schijnt ook China in the picture te zijn als mogelijke financier en bouwer van nieuwe delen van Yachay.
Enclaves
Yachay is in Ecuador sterk bekritiseerd. Zeker in tijden van economische crisis is het lastig om zo’n enorme staatsinvestering in een prestigeproject te verkopen aan de bevolking. Terwijl het opschalen van de economie naar een hoogwaardige kenniseconomie – in plaats van het leunen op olie-inkomsten – nog wel op steun kan rekenen, is onduidelijk hoe Yachay deze doelen gaat bereiken. Het roept nog veel vragen op: Zullen lokale en nationale bedrijven (en niet alleen multinationals) ook profiteren van het technologiecluster, zal het hoger onderwijs niet teveel bedrijfsgericht worden? Hoe kan de bevolking van Uruquí beter betrokken worden, en hoe gaat het project gerund worden? Bij dat laatste wordt wel gesproken over een soort Special Economic Zone, en bij zulke zones is de invloed van de bevolking meestal erg klein. Doordat Yachay nog in de beginfase verkeert en er grote onzekerheid is over de toekomst, kunnen zulke vragen nog lang niet worden beantwoord.
In Honduras zien we een nog sterkere tegenreactie op de overheidsplannen voor nieuwe steden. Die plannen zijn dan ook extremer dan in Yachay, met name door het opgeven van nationale autonomie. Het idee om in Honduras nieuwe steden te bouwen komt uit de koker van de Noord-Amerikaanse econoom Paul Romer, aanhanger van de libertarians, extreme neoliberalen die een zeer kleine rol voor de staat bepleiten. Hij promoot wereldwijd het idee van Charter Cities. Dit betekent een compleet nieuw model van stedelijk beleid, waarin nieuwe steden een privaat geleide regering krijgen, gebaseerd op een stedelijk statuut, een charter. Het worden een soort enclaves waarover de nationale overheid geen autoriteit meer heeft, en investeerders des te meer. Alles omwille van het verhogen van ‘concurrentiekracht’ en het aantrekken van investeringen.
Het gaat dus nog verder dan de gebruikelijke Special Economic Zones, die vooral leunen op lage belastingen. Romer’s idee gaat heel sterk uit van het omzeilen van ‘inefficiënte’ en niet goed functionerende bestaande overheden en ‘lastige’ procedures waarin de bestaande bevolking moet instemmen met verandering. Bedrijven en investeerders zouden steden op hun eigen voorwaarden moeten leiden. In Honduras hebben Romer en consorten de overheid weten te winnen voor dit idee, dat lokaal bekend staat als Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDEs), zones voor werkgelegenheid en economische ontwikkeling. Bestuurd door private investeerders zouden deze zones hun eigen wetten en beleid kunnen uitstippelen als autonome regio’s, vergelijkbaar met de relatie tussen Hong Kong en China. Dit proces wordt gecontroleerd door een comité dat met name bestaat uit Noord-Amerikanen.
Controverses
Niet gek dus dat de het woord ‘neokolonialisme’ regelmatig valt in de kritische reacties: het opgeven van nationale soevereiniteit aan speciale privaat geleide gebieden roept al snel herinneringen op aan tijden waarin de VS de facto delen van Honduras bestuurden. Het gebrek aan consultatie en burgerparticipatie in het formuleren van de wetten en in het proces zelf, roept veel kritiek op. Ook groeperingen zoals de Garifuna’s (een etnische minderheidsgroep, in wier leefgebied oorspronkelijk ook ZEDEs zouden komen) hebben zich sterk verzet tegen de zones. Het land waarop de ZEDEs moeten komen, wordt gezien als ‘leeg land’, maar in werkelijkheid wonen daar veel mensen. Als zij hun land niet vrijwillig verkopen aan de investeerders, moet de overheid het land verplicht onteigenen, zonder opgave van reden of compensatie, en vervolgens aan de investeerders verkopen, zo luiden de regels. Het Hondurese Constitutionele Hof heeft het concept ZEDEs ongrondwettelijk verklaard, waarna de overheid nieuwe rechters aanstelde en het er alsnog doorkwam.
Na vele controverses en protesten – zelfs Paul Romer is inmiddels uit het Hondurese plan gestapt – worden de eerste ZEDEs op dit moment gepland aan de zuidwestkust, bij de Golf van Fonseca. Interessant is dat de Zuid-Koreaanse overheid ook hier een rol speelt: die investeert naar men zegt 40 miljoen dollar in de ZEDEs, en heeft verschillende adviseurs gestuurd. Het is echter een langzaam proces waarin zelfs investeerders niet al te veel vertrouwen lijken te hebben. De bedoeling is met name om allerlei buitenlandse private investeringen aan te trekken in verschillende sectoren. Het huidige plan lijkt niet meer alleen uit te gaan van steden, maar ook van meer rurale gebieden waarin bijvoorbeeld logistieke, landbouw- en toeristische corridors opgezet kunnen worden.
IJdel
Ondanks dat Yachay nog in de kinderschoenen staat – en dat mogelijk zo blijft – en de ZEDEs in Honduras nog geen werkelijkheid zijn, roepen deze ontwikkelingen allerlei zorgen en vragen op. Kunnen deze projecten wel bijdragen aan de opbouw van een meer diverse en innovatieve economie? In Ecuador lijkt dit een nobel achterliggend doel te zijn, maar of een nieuwe stad daarvoor nodig of effectief is, wordt door critici betwijfeld. Alle controverse rondom de ZEDEs in Honduras, en de afwachtende houding van investeerders, geven niet veel hoop voor het opbouwen van een meer diverse, duurzame of inclusieve economie aldaar. Of zijn het vooral ijdele showprojecten om mee te doen met steden op het wereldtoneel? Dit lijkt ook zeker op te gaan voor Yachay. Vanuit die invalshoek is het logisch dat de enorme staatsuitgaven aan zo’n project in economisch moeilijke tijden sterk bekritiseerd worden. Of zijn het private eilandjes die de toch al zwakke democratieën uithollen? In Honduras is dit een reëel gevaar, en mogelijk is de privatisering van stedelijk beleid het grootste punt van zorg voor de huidige nieuwe steden in het algemeen. In elk geval lijkt er een belangrijke lacune te zijn in de grootse plannen voor nieuwe steden: de stadsbevolking, en dan met name de armere bewoners, schittert door afwezigheid.
